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苏州民宗局04年工作创新论文

你是第361位浏览者发布日期:2005-1-3

（本文为苏州民宗局上报江苏省民委（宗教局）2004年创新工作论文，执笔：苏龙）

                积极开展行政执法   维护宗教领域稳定
                 —2004年开展宗教行政执法的实践与思考

                        苏州市民族宗教事务局
                          2004年12月28日

    2004年，我市认真贯彻全国、全省宗教工作座谈会精神，积极探索开展宗教行政执法工作的新举措、新思路，切实维护了全市宗教领域的稳定。本文主要对2004年我局开展宗教行政执法的实践进行探索和思考。
    一、宗教违法案件呈现新特点
    2004年，我市在宗教行政执法工作方面，进行了认真实践和探索，取得了一定的成绩。据统计，全市立案并开展宗教行政执法的案件达29起（其中1起正在调查阶段）。综合分析这些宗教违法案件，呈现一些新特点。
    特点之一：案件数量明显增多。2002年是10 起，2003年是8起，到今年猛增至29起。违法案件数量增多说明影响宗教领域稳定的因素还很多，宗教行政执法面临的压力将越来越大，也从反面说明依法管理宗教事务这一方针提出的科学性和前瞻性。
    特点之二：案件性质涉及面更宽。综合案情分析，今年我市已立案查处的28起案件性质涉及面非常广，已远远超出治理“三乱”的内容。从违法活动的发生地看，不仅有非宗教场所的非法活动，还出现了合法宗教活动场所的违法活动（如虎丘区云泉寺违规建筑、万佛寺非法挂单）。从违法主体看，不仅有个人还有单位（如苏州工艺美术博物馆私设功德箱案、张家港商贸大厦将伊拉克等伊斯兰国家国旗做地板装饰案）。从案件内容看，有涉外非法宗教活动、非宗教场所设立宗教设施、违规建筑、违法经营宗教用品、在公共场所散发宗教书籍光盘等等，其中很多案件都是以前执法中所不曾遇到的。
    特点之三：涉外非法宗教活动苗头渐显。仅今年11月份，我市就查处了两起涉外基督教非法聚会点。从排查和掌握的情况看，有些违法当事人（外籍人士）背景都十分复杂，一般在国外都有教会背景、有经济资助。非法活动频繁且行踪不定，发展速度较快，有些非法聚会点已形成一定规模，有组织者和讲道人员，成员复杂。活动能力和对信徒煽动性都很强。
上述这些特点的存在，给宗教行政执法工作带来新的挑战。
    二、我市开展宗教行政执法的探索实践
    今年年初，我局对开展宗教行政执法工作提出了加大宗教行政执法工作力度，加强案前预案、案中执法和案后总结工作，严格按规定程序进行，确保行政执法有条不紊。为此，我局在前两年开展宗教行政执法的基础上进行了一些探索。
    探索实践之一：开展宗教行政执法，需要强化执法观念，形成良好的执法环境。开展宗教行政执法，首先要强化宗教行政执法观念。对内要求执法主体——政府宗教事务部门和宗教工作干部必须具备相关的法律知识和较好的执法素质，具备较高的依法行政能力和水平；对外需要广大的信教群众和教职人员能够自觉遵纪守法。对宗教行政执法有一个较高社会认可度的执法环境。今年，我局从这一认识出发，在全市上下广泛深入开展宣传教育活动，努力使广大干部、群众和宗教界人士都能了解有关宗教的法律法规，提高依法管理宗教事务重要性的认识。我局的主要做法：
    一是进一步广泛宣传《江苏省宗教事务条例》（以下简称《条例》）。今年我市加大了对《条例》的宣传力度，全市各地都十分重视《条例》的学习和宣传，据不完全统计，全市共印发了宣传材料1万多份，宣传标语1000多条，在举办的各类培训班上，对《条例》的条款深入进行辅导。二是抓好宗教教职人员的学习教育。今年，我局举办了两期由宗教团体、宗教教职人员和宗教场所负责人及信徒骨干共230多人参加的爱国主义、形势和法制教育培训班，引导他们树立法制观念，帮助他们区分合法与非法、宗教活动与封建迷信，增强他们抵御渗透、抵制非法宗教活动的能力和本领，达到了固本强基的作用。三是加强对《条例》贯彻实施情况进行调研。今年是《条例》颁布实施两周年，对各地贯彻实施情况，我局专门下发了通知，并前往各市、区进行了调研，形成了《积极探索宗教事务法治之路》的调研报告。
    探索实践之二：开展宗教行政执法，需要对不同个案采取不同的处理方法。宗教问题十分复杂，启动宗教行政执法程序必须十分慎重。我局在总结前两年宗教行政执法经验的基础上，力求2004年宗教行政执法工作有所创新和突破。我们立足个案探索相应处理方法，做到“一案一策”。不管案件大小都认真对待，做到案前、执法和结案都有一套预案。在实施执法中，既讲究策略，又严格执法程序。如今年11月份，我局会同市公安局、安全局对本市剪金桥巷一起涉外基督教非法聚会活动进行查处。针对该非法聚会点活动组织严密，且有外籍人员参与，人数又多的情况，我们采取的方法为：
    一是调查取证、摸清非法聚会的情况。对聚会时间、地点，组织者、骨干分子及其背景，我局会同安全、公安等部门调查、踩点近两个月，基本弄清楚该非法聚会点的组织体系、骨干分子、活动时间等详细情况，甚至连骨干分子的体貌特征也仔细地加以了辩认。当我们进入执法现场时，得以在乱哄哄的人群中迅速发现目标，顺利对为首的7名骨干进行了控制。二是制定行动预案和应急处理措施，保障执法工作顺利开展。在此案例中，执法前我局会同公安、安全等部门事先进行了反复研究商量，我局和公安局分别制定了预案，综合两个预案才最终确定行动方案。对执法现场可能出现的紧急情况还制定了应急处理措施，确保每一个细节都不放过，每一个环节都不出差错。事前安排好询问地点，确定了询问、记录人，考虑到骨干分子中有几位女性，我局对每个询问小组配备了一名女执法队员，以确保不发生意外。三是严格依法执法、文明执法，维护我国良好的对外开放形象，防止事态扩大而引起不必要的麻烦。在实施执法前三小时，我局专门召开动员会，对24位执法队员提出了要求，并严肃保密纪律。进入执法现场首先出示执法证，然后宣读宗教行政执法处理通知书，告知违法事实、触犯的法律法规和拥有的申诉权。然后把为首的骨干带离现场，按照程序进行询问笔录，对参与活动人员现场进行登记，整个查处活动有条不紊，一切按预定的方案进行。四是加强事后追踪处理。我局在查处假僧假道乱做佛事道场案时，当场只对当事人进行取证、教育、询问笔录，事后再按照程序作出处罚决定。从实际情况看，当事人都比较容易接受。
     探索实践之三：开展宗教行政执法，需要讲究执法艺术。依法管理宗教事务，首先必须依法管理好管理者本身，即管理者要依法行政，管理行为本身要合法。随着我国法治建设的发展，广大人民法治意识的增强，一方面给我们依法管理提供了很好的社会环境，另一方面也对我们行政执法工作提出了更高的要求，绝对不能执法违法。在查处的28起宗教违法案件中，我局均按照执法程序进行，不仅提高了执法的严肃性和规范性，而且做到了严格程序、依法执法。我局在开展宗教行政执法中，还努力追求执法的艺术和技巧，做到两个结合和两个区分。两个结合：一是“软”、“硬”结合。也就是思想教育和行政处罚结合。我市沧浪区“紫竹庵”位于一居民小区内，原为市佛教协会安置一师太的修养地，并不是对外开放的宗教活动场所，可后来逐渐发展了很多香客，庵内管理很乱，私搭乱建了许多违章建筑，存在严重的消防安全隐患。我局多次做工作让师太拆除违章建筑、停止烧香活动，还专门聘请了保姆照顾她的生活起居，都没有效果。考虑到当事人的实际情况，一方面明确此案涉及火灾隐患，“安全重于泰山”非拆不可，另一方面请市佛教协会4位会长出面共同做思想工作，经过一次又一次耐心的劝说教育，最终说服了这位师太，使得执法工作顺利开展。二是“堵”、“疏”结合。针对不同的案情采取不同的处理办法，对于存在一定的社会危害性，且容易反复的违法场所和活动要坚决给予取缔，对屡教不改的违法分子要给予打击。我局在查处“药师庵”和“齐王庙”烧香案时，由于这两处都是历史遗留下的老庙，当时都是宗教团体给年老的宗教人士个人静修的住处，后来吸引了了众多的香客前来烧香，在案件的性质上都属于“非宗教活动场所从事宗教活动”，但是我局在执法中，对“药师庵”采取了根据消防安全和周围居民的意见等不同情况，提请平江区人民法院依法取缔，而对“齐王庙”，则根据苏州环古城景点和满足信教群众的需要，采取了批准为宗教活动场所，并请市道教协会派道士去管理。两个截然不同的处理方式，一堵一疏都取得了很好的效果。两个区分：一是将非法活动的组织者和被蒙蔽信教群众区分开来。非法宗教活动组织者和骨干分子是执法的对象，而广大受蒙蔽的群众也是受害者，是要保护的对象。在开展执法时，我局对多起基督教私设聚会点进行执法后感到，实施行政执法时首先要控制组织者和骨干，其次要尽快劝散群众，不能让信教群众为违法分子所利用、鼓动，防止事态的扩大。二是将有关部门行使各自执法职能区分开来。做到既不无作为也不乱作为。尤其是以宗教事务部门为主体开展的宗教行政执法，要将主动权控制在手里，严格按照法律法规所赋予的权力行使执法权。如我局在查处涉外基督教非法聚会活动时，从进入现场到询问笔录，均由我局出面，安全提供主要信息，公安备作坚强后盾，相互支持配合，共同出谋策划执法。
     三、开展宗教行政执法工作的几点思考
    开展宗教行政执法，对宗教工作部门来说，是一个值得探索的新课题，也是当前宗教工作中的一个热点问题。回顾一年来的实践，我局既有成功的经验，也有值得思考的问题，归纳总结为一句话，即：开展宗教行政执法要注意处理好“四个关系”、做到“三个必须”、发挥“两个作用”。
     思考之一：开展宗教行政执法，一定要处理好“四个关系”。
    一是处理好依法管理与维护宗教界合法权益之间的关系。开展宗教行政执法的目的是为了维护宗教领域的稳定，是为了保护合法，维护宗教界的合法权益。宗教工作干部要认识到这一点，在开展宗教行政执法时头脑中要有一个前提认识，即执法的目的是什么，只有这样才可以在执法中做到不伤害信教群众和宗教界人士的感情，不触犯宗教界的合法权益。更重要的是要让广大的信教群众和宗教界人士认识到这一点，因此执法时要注重政策引导、耐心说服，“服人先服心”，使其能充分理解，自觉配合执法工作。
    二是处理好宗教事务部门与其他有关部门之间的关系。宗教事务管理部门本身人手少，新手多，又缺少必要的执法手段，如果单枪匹马地执法，往往很难奏效。所以必须加强与有关部门的沟通协调，密切配合，形成合力。今年，我局在开展执法中，有多起案件都是由公安、安全等部门提供信息，并在执法时给予了充分的配合。但是在实施执法中，宗教事务部门是行政执法的主体，一定要以我为主。
    三是处理好属地管理和指导协作之间的关系。属地管理是现在行政管理的基本原则，按照这一原则，违法宗教案件要有其隶属的行政区域内民族宗教部门来查处。我局坚持这一原则，把宗教违法案件信息在第一时间告知其隶属的市（区）宗教事务部门，让他们及时掌握动态，熟悉案情，开展执法。但属地管理原则并不意味着完全割裂，尤其是考虑到我市目前大部分市（区）宗教工作部门人手少、执法力量弱、执法经验不足等实际情况，我局给予了各市（区）行政执法更多的协助和指导。如我局协助参与了张家港、太仓市取缔基督教私设聚会点，昆山市取缔涉外基督教私设聚会点等多起行政执法案件。这样做不仅协助当地宗教事务部门解决了执法队员不足的难题，同时也在协助中丰富了案情，积累了经验。
     四是处理好抵御渗透、打击犯罪与开展对外交往、扩大开放之间的关系。我局在工作中体会到，开展宗教行政执法一方面不能因为要抵御渗透就杜绝对外交往，另一方面也不能因为要扩大开放而对抵御渗透、打击犯罪放松警惕甚至任其蔓延。要善于在扩大开放和开展对外交往中抵御渗透。我市是全省经济发达地区，吸引利用外资的步伐和幅度越来越大，对外开放度也越来越高，为了不影响我市经济发展和改革开放的大局，使宗教工作更好的为经济社会发展服务，我局在开展宗教对外友好交往和处理涉外非法宗教活动时都十分慎重，讲究策略和方法。事实证明只要善于在扩大开放中抵御渗透，开展宗教行政执法不仅不会影响投资环境，还会对经济和社会发展起到积极作用。
    思考之二：开展行政执法应该做到“三个必须”。
    一是必须有一支高素质的宗教行政执法队伍。开展宗教行政执法，充实队伍是前提，加强队伍培训，提高素质是关键。今年我局在落实行政编制，充实执法队伍的前提下，加大了对执法人员的培训力度。借助《行政许可法》的颁布出台，我局多次组织局全体人员分批次的参加学习、培训。10月份，在全面落实我市乡镇民宗助理的基础上，举办了首期全市民宗助理参加的宗教行政执法培训班，学习《中华人民共和国行政许可法》、《行政处罚法》和《江苏省宗教事务条例》，听取《抵御境外势力利用宗教进行渗透》、《宗教行政执法的实践与思考》和《苏州宗教的现状及发展趋势》等辅导报告。通过培训，帮助宗教工作干部转变管理理念，树立依法行政、依法管理意识。
    二是必须营造一个良好的执法环境。执法工作的经验告诉我们，目前制约宗教行政执法的一个重要问题就是执法的舆论基础还非常薄弱，执法的社会认可度还比较低。谈起宗教很多人感到既陌生又神秘，即使从事宗教工作的同志也认为宗教比较麻烦，只要不出什么问题就不要过多去干预；还有个别领导认为信教人员不算多，无碍大局，形不成风浪，加之对宗教知识知之甚少，对宗教工作不愿管、不敢管、不会管，更谈不上对宗教行政执法有足够的认识。由于上述原因，必然会增加宗教行政执法的难度，因此有必要广造舆论大力宣传，为顺利开展宗教行政执法营造一个良好的执法环境。
    三是必须严格规范执法行为。法律法规不仅规范公民的行为也规范行政、执法机关和工作人员的行为。如何执法，如何完善执法的程序，如何把握执法的尺度等，都是我们当前和以后开展宗教行政执法要认真探索的问题，必须规范化和系统化。今年我局进行的几起较大规模的宗教行政执法，由于执法分工明确，执法尺度明确，执法文书规范，执法透明度高，都取得了很好的效果。
    思考之三：开展宗教行政执法，必须注重发挥“两个作用”。
    一是发挥广大人民群众对非法宗教活动监督和检举的作用。今年，我局在查处的28起宗教违法案件中，其中有8起都是通过群众举报后进行查处的。如有一群众写信给市委王荣书记，反映沧浪区一处基督教聚会点不仅影响居民生活，还有大学生参加，影响下一代。我局接到市里转来的来信后，即进行调查取证，守候两天对进出人员摄录，并根据调查取证情况进行分析，立案后即会同公安部门进行现场劝散。二是发挥宗教团体和宗教教职人员的作用。日常宗教活动的内部事务，让宗教团体和宗教教职人员放开手脚大胆管理，充分履行自己的权利和义务。涉及非法宗教活动的查处，我局向宗教团体通报情况并要求配合工作。事实证明，许多事情通过宗教团体和宗教教职人员去管理和处理比我们直接进行行政执法的效果要好得多。
以上是我局2004年开展宗教行政执法的一点实践探索，虽然取得了较好的效果，但我们还在探索之中。《全国宗教事务条例》即将出台，在今后的宗教行政执法中，我局将依照国家颁布的宗教法律法规和《江苏省宗教事务条例》之规定，认真开展宗教行政执法工作，不断探索经验，切实维护宗教领域的稳定。